Ngay từ những ngày đầu thiết lập chế độ cai trị trên đất nước ta, thực dân Pháp đã ấp ủ nhu cầu nhanh chóng thống nhất các thể chế chính trị. Xuất phát từ đó, ý tưởng về một Liên bang Đông Dương dần hình thành và được tiến hành. Tạp chí Phương Đông trích dịch và giới thiệu chương viết về nguồn gốc việc thành lập Liên bang này và một số vị Toàn quyền Đông Dương đầu tiên do tác giả J. B. Alberti nghiên cứu và công bố trong cuốn sách L’Indochine d’autrefois et aujourd’hui (Đông Dương xưa và nay) xuất bản năm 1934. Các từ ngữ và ý kiến trong bài thể hiện quan điểm của tác giả, chúng tôi giữ nguyên văn để đảm bảo tính khách quan.
1. Thành lập Liên bang Đông Dương
Khởi nguồn từ ý tưởng về một sự thống nhất chính trị vốn cũng luôn là quan niệm của các Hoàng đế An Nam, Paul Bert đã đề xuất gộp chung các vùng sau: Nam Kỳ, các xứ bảo hộ Bắc Kỳ, Trung Kỳ và Campuchia đặt dưới quyền quản lý và lập chức danh Toàn quyền Đông Dương của Pháp.
Sau khi Paul Bert qua đời một năm, theo sắc lệnh ngày 17/10/1887, việc thống nhất này được thực hiện.
Cải cách này lại càng hợp lý hơn vì trước đó, Trung Kỳ và Bắc Kỳ trực thuộc Bộ Ngoại giao và vẫn tách biệt với Nam Kỳ và Campuchia. Hai vùng này vốn đặt dưới quyền của một Thống đốc (Nam Kỳ) thuộc Bộ Hải quân và Thuộc địa, và một Khâm sứ (Campuchia) nằm dưới quyền của vị Thống đốc ấy. Từ nay, các xứ trên hợp thành Liên bang Đông Dương, trực thuộc Bộ Thuộc địa.
Việc thiết lập một chính quyền Toàn quyền Đông Dương như vậy làm cho vị trí Khâm sứ ở Huế không còn cần thiết, đồng thời cho thấy việc đặt cơ quan Thống sứ Bắc Kỳ dưới quyền trực tiếp của Toàn quyền có lợi ích hơn. Một Sắc lệnh ngày 9/5/1889 đã bãi bỏ chức Khâm sứ Trung Kỳ và Campuchia, đặt một Thông sứ ở Phnom Penh, và tách riêng độc lập Thông sứ Trung Kỳ và Thông sứ Bắc Kỳ.
Về nguyên tắc cải cách, Bộ trưởng giải thích trong bản báo cáo dẫn trước Sắc lệnh như sau: “Việc thành lập Liên bang Đông Dương nhằm mục đích tập trung vào tay Toàn quyền tất cả các quyền lực chính trị và hành chính mà trước đó vốn được giao cho các viên chức khác nhau đại diện cho Chính phủ Cộng hòa Pháp ở Nam Kỳ, Campuchia, Trung Kỳ và Bắc Kỳ.
Chính Toàn quyền mới là đại diện thật sự của Chính phủ Cộng hòa Pháp được thừa nhận tại Phnom Penh và Huế theo Công ước ngày 17/6/1884 và Hiệp ước 6/6 cùng năm đó. Trên thực tế, những viên chức thường trực bên cạnh Vua An Nam và Vua Campuchia chỉ hành động theo các mệnh lệnh mà Toàn quyền gửi cho họ, trong phạm vi quyền hạn mà Toàn quyền giao phó”.
Để thực thi chế độ bảo hộ, các Thống sứ ở Trung Kỳ, Bắc Kỳ và Campuchia sẽ hỗ trợ Toàn quyền.
Việc thay thế hệ thống Khâm sứ bằng Toàn quyền và các Thống sứ không hề mâu thuẫn với các hiệp ước đã ký vì cải tổ này hoàn toàn không làm thay đổi quan hệ của Pháp với các chính quyền được bảo hộ.
Liên quan tới việc đặt Thống sứ Bắc Kỳ dưới quyền Toàn quyền, bản báo cáo nói trên có đoạn sau đây, minh chứng cho quan điểm rằng đại diện của Pháp là người chịu trách nhiệm chỉ đạo nền hành chính ở Bắc Kỳ: “Cần thiết phải đảm bảo tính độc lập của viên chức chính trị mà chúng ta đặt tại Huế, và của viên chức phụ trách điều hành nền hành chính ở Bắc Kỳ. Xuất phát từ nhu cầu thực tiễn, hệ thống này hoàn toàn không trái với tinh thần của các thỏa thuận ngoại giao mà chúng ta đã ký kết. Theo Hiệp ước năm 1884, riêng Trung Kỳ chịu sự bảo hộ theo chế độ mà xét về bản chất khác hẳn với chế độ áp dụng cho Bắc Kỳ. Những công ước sau đó, đặt biệt là sắc lệnh trao quyền cho Kinh lược sứ ở Bắc Kỳ, càng làm nổi bật điểm khác biệt này. Toàn quyền – người mà Thống sứ Huế và Thống sứ Hà Nội trực tiếp dưới quyền – có nhiệm vụ duy trì tính thống nhất trong việc điều hành các vấn đề liên quan đến chế độ bảo hộ”.
Trong khuôn khổ chính trị tạo ra theo Sắc lệnh ngày 17/10/1887, về sau Lào cũng được đưa vào bộ máy này. Một Sắc lệnh khác ngày 19/4/1899 đặt một Thống sứ đứng đầu xứ Lào. Theo Sắc lệnh ngày 5/1/1900 Toàn quyền quản lý thêm cả vùng Quảng Châu Loan.
Liên bang Đông Dương được thành lập, nhưng khi đó chưa có thực quyền độc lập vì không có tư cách pháp nhân. Ban đầu, chính quyền Toàn quyền được cấp một ngân sách riêng, nhưng thiết chế này bị coi là quá sớm và Sắc lệnh ngày 11/5/1888 đã bãi bỏ ngân sách ấy. Thiếu sót này được khôi phục bằng Sắc lệnh 31/7/1898 đề cập đến ngân sách tổng của toàn Liên bang.
2. Constans – Richaud – Piquet
Những Toàn quyền Đông Dương đầu tiên là: Constans nắm quyền từ 16/11/1887 đến 21/4/1888, tiếp đó là Richaud từ 8/9/1888 đến 30/5/1889 và Piquet từ 31/5/1889 đến 12/4/1891. Họ chủ yếu quan tâm đến việc trấn áp nạn hải tặc. Tuy nhiên, dưới thời Toàn quyền Richaud, ba sự kiện quan trọng đã diễn ra.
– Một chiếu Vua ban ngày 3/10/1888 công nhận các khu vực thuộc thành phố Hà Nội, Hải Phòng và Đà Nẵng thành nhượng địa của Pháp. Các nhượng địa này đã được dự trù trong Hiệp ước ngày 6/6/1884, theo đó, các thỏa thuận sau này sẽ xác định giới hạn của các cửa biển mở và các nhượng địa Pháp tại mỗi cảng.
– Sắc lệnh cùng ngày, trong điều kiện nhất định, mở rộng quyền sở hữu mà Hiệp ước 6/6/1884 thừa nhận cho người Pháp ở Bắc Kỳ và trong các cảng mở của Trung Kỳ, nay áp dụng cho toàn bộ Trung Kỳ.
– Sắc lệnh ngày 5/3/1889 thành lập các hội đồng quận ở Nam Kỳ. Theo đó, người bản xứ, vốn thông qua đại biểu tại Hội đồng Thuộc địa để có tiếng nói trong nền hành chính, sẽ tiếp tục được tham gia vào quản lý công việc của các đơn vị hành chính địa phương.
Dưới thời Toàn quyền Piquet, các luật lệ cấm sòng bạc được hoàn thiện. Trước đó, chỉ chủ sòng hoặc người thầu quyền kinh doanh trò chơi mới bị phạt, nhưng người Hoa lại thuê những người nghèo khổ đứng danh nghĩa quản lý. Họ không có tài sản và việc bị giam ngắn hạn chẳng phải là hình phạt đáng kể với họ. Sắc lệnh ngày 8/11/1889 tăng cường công cụ trấn áp, áp dụng cả với những người tài trợ cho các cơ sở cờ bạc. Người chơi cũng có thể bị kết án tù. Những quy định mới này có ý nghĩa rất quan trọng vì cờ bạc là một trong những tệ nạn trầm trọng ở xứ Đông Dương.
3. De Lanessan
De Lanessan đã thực hiện một công cuộc quan trọng hơn. Là bác sĩ hải quân, de Lanessan đã quan tâm tới các vấn đề thuộc địa và tích lũy được một trình độ chuyên môn sâu rộng trong lĩnh vực này. Ông thể hiện điều đó khi trở thành nghị sĩ tại Nghị viện năm 1881. Năm 1886, ông được phái đi công tác dưới chức danh Ủy viên toàn quyền tại các thuộc địa và các xứ bảo hộ, trong chuyến khảo sát ấy, ông đã thăm nhiều thuộc địa của Pháp và nước ngoài, trong đó có cả Đông Dương.
Do đó, hoàn toàn tự nhiên khi chính phủ Cộng hòa nghĩ đến việc giao cho ông vận mệnh của Đông Dương. De Lanessan đã trình bày toàn bộ công trình của mình trong một tác phẩm xuất bản năm 1897.
Sắc lệnh ngày 21/4/1891 mở rộng quyền hạn của Toàn quyền. Nhờ đó, một mặt, de Lanessan thoát khỏi việc chịu sự điều hành thường xuyên của các văn phòng Bộ Thuộc địa ở chính quốc; mặt khác, ông có thể thuận lợi hơn để làm việc cho sự phát triển của xứ sở. Vị tân Toàn quyền, với kiến thức sâu sắc về vấn đề thuộc địa, cũng giống như Paul Bert trước đó, hiểu rõ rằng một công cuộc ở Đông Dương không thể thành công nếu tách rời khỏi việc hợp tác với các nhà chức trách bản xứ.
Khi ông đến Đông Dương, tình hình chính trị ở Bắc Kỳ còn rất bất ổn: quyền Toàn quyền Bideau đã viết năm 1891 rằng tình hình ấy “chủ yếu là do thái độ thụ động của các nhà chức trách bản xứ, những người mà các viên công sứ của ta gạt sang một bên quá thường xuyên, khiến họ nản lòng hoặc bất mãn vị những biện pháp vụng về”. Ngày 23/7/1891, Thống sứ Bắc Kỳ cũng viết: “Nếu có tiến bộ nào đạt được thì tất cả đều nhờ vào sức mạnh. Tâm lý dân chúng vẫn chưa đạt tới mức ổn định tương đối này; và tình hình hiện nay chỉ có thể duy trì bằng việc giám sát liên tục và hành động mạnh mẽ không ngừng của lực lượng cảnh sát”.
De Lanessan đã thẳng thắn kêu gọi triều đình, các quan lại và dân chúng hợp tác. Hoàng đế ban một chiếu chỉ truyền lệnh cho toàn dân phải chấp hành mệnh lệnh của Toàn quyền. Để chứng tỏ thiện chí với dân chúng và quan lại bản xứ, vị Toàn quyền Đông Dương đã thực hiện nhiều biện pháp được đánh giá cao. Đầu năm 1892, ông quan tâm đến việc khôi phục lòng sùng bái các chùa chiền mà người An Nam gần như không được thể hiện nữa vì hành động của người Pháp. Ông viết về việc này như sau: “Từ thời điểm đó, khắp Trung Kỳ và Bắc Kỳ, người An Nam bắt đầu sửa sang lại các chùa và trả lại nơi ấy những đồ trang trí, đồ thờ và những pho tượng linh thiêng đã may mắn thoát khỏi sự tàn phá và cướp bóc thời kỳ chiến tranh. Đỉnh cao của việc phục hồi các di tích tôn giáo của người An Nam là vào cuối năm 1894 tại Hà Nội, lễ khánh thành đền Quán Thánh được tiến hành trọng thể. Trong dịp này, dân chúng đã bày tỏ niềm vui, những tình cảm mà Kinh lược sứ thể hiện, với tinh thần dân tộc không hề lu mờ khi bày tỏ lòng trung thành với chúng ta, và sự long trọng hoàn toàn tự phát của một đám đông khổng lổ tụ họp lại… Tất cả những điều chứng kiến trong ngày hôm ấy cho thấy mức độ hài lòng lớn lao của một dân tộc mà chúng ta đã coi thường và xúc phạm tôn giáo bản địa của họ liên tục suốt 10 năm. Và giờ đây, lần đầu tiên kể từ ngày chúng ta đặt chân lên xứ sở này, người bản xứ cảm thấy mình được tự do cử hành những nghi lễ truyền thống để tỏ lòng kính trọng với tổ tiên và các vị thần linh.
De Lanessan đã khôi phục một phần lòng kính trọng và quyền uy cho giới quan lại bản xứ – những yếu tố không thể thiếu nếu muốn họ hợp tác với chính quyền Pháp. Ông nói: “Trên hết, tôi nêu gương trước: cố gắng đối xử với các quan lại ở mọi cấp bậc bằng sự kính trọng mà họ xứng đáng nhận được theo phong tục xứ sở này. Đối với dân tộc tinh tế và có học này, hình thức đóng vai trò rất lớn”.
De Lanessan đã tổ chức lực lượng lính cơ và đặt đội lính này dưới quyền các quan lại. Việc này nhằm giúp các quan có đủ phương tiện để hỗ trợ Pháp trong công cuộc trấn áp nạn hải tặc, tai họa lớn nhất lúc bấy giờ, cũng là vấn đề mà ông dành toàn bộ nỗ lực để giải quyết. Để thúc đẩy quá trình bình định nhanh hơn, de Lanessan lập ra các vùng lãnh thổ quân sự, trang bị vũ khí cho một bộ phận đồng bào miền núi – lực lượng về sau được gọi là “phụ binh”, đồng thời bắt đầu xây dựng các con đường chiến lược.
Không chỉ dừng ở việc lập trật tự an ninh, dưới thời ông, chế độ thuế khóa được cải tổ, cho phép thực hiện hoặc khởi công nhiều công trình công ích trị giá 40 triệu franc, trong đó đặc biệt chú trọng các công trình liên quan đến y tế công cộng. Ông cũng để lại một ngân sách của xứ bảo hộ Trung Kỳ – Bắc Kỳ mà lần đầu tiên khoản thu vượt khoản chi. Ngày 21/9/1894, Hội đồng Bảo hộ Trung Kỳ và Bắc Kỳ được thành lập. Cuối cùng, de Lanessan chính là người có vinh dự đón nhận Lào gia nhập “gia đình Đông Dương”. Hiệp ước ngày 3/10/1893 chấm dứt các cuộc xâm nhập của quân Xiêm vào lãnh thổ này.
4. Rousseau
Rousseau tiếp tục đường lối chính trị của ông De Lanessan. Ông bãi bỏ chức Thống sứ Bắc Kỳ và lập ra chức Tổng Thư ký Toàn quyền Đông Dương. Toàn quyền phụ trách quản lý trực tiếp Bắc Kỳ. Ngân sách do ông điều hành ngày càng tăng. Luật ngày 10/2/1896 cho phép xứ bảo hộ Trung Kỳ và Bắc Kỳ vay 80 triệu franc để giải quyết tình hình tài chính và thực hiện các công trình công cộng. Tiếp đó, Nghị định ngày 10/3 cùng năm thành lập Nha Kiểm soát Tài chính thuộc quyền Phủ Toàn quyền, việc tổ chức Nha này đã được dự kiến từ nghị định ngày 26/6/1895.
Cùng với sự phát triển của xứ này, việc tuyển người bản xứ vào bộ máy cai trị phổ biến hơn. Nghị định ngày 26/5/1896 đã tổ chức lại hệ thống quan lại bản địa của Trung Kỳ và Bắc Kỳ.
Nhận thấy những tội ác hoặc hành vi phạm pháp liên quan đến an ninh của xứ bảo hộ hay đối với sự phát triển của nền thuộc địa Pháp có thể mang tính chất đặc biệt nghiêm trọng, Rousseau đã đề xuất và tiến tới thành lập một tòa án đặc biệt để xét xử các vụ ấy: Ủy ban Hình sự gồm hai công sứ, một thẩm phán và một sĩ quan. Tuy nhiên, các tòa án thông thường chỉ bị rút quyền xét xử và giao cho Ủy ban Hình sự khi Toàn quyền đưa ra sắc lệnh. Các hội đồng tư vấn do Paul Bert lập trước đó đã chứng tỏ khả năng quản lý hiệu quả lợi ích địa phương. Do vậy, Rousseau đã thành lập các ngân sách tỉnh ở Bắc Kỳ theo Nghị định ngày 30/10/1895. Dự án ngân sách tỉnh phải được trình lên các hội đồng tư vấn để lấy ý kiến.■
Jean Baptiste Alberti
Lê Hằng Nga (dịch)
