Sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc, Hoa Kỳ tự tin với vai trò bá chủ thế giới của mình nên đã có một thời gian khá dài bỏ trống khu vực châu Á – Thái Bình Dương. Trung Quốc đã tận dụng thời cơ này để đổi mới và hội nhập mạnh mẽ, vươn lên rất nhanh trở thành một thế lực mới trong khu vực. Từ cuối thập niên đầu tiên của thế kỷ XXI, khi nhận ra chính sách sai lầm bỏ trống châu Á – Thái Bình Dương của mình, cũng như nhận thức được đây là vị trí sống còn đối với nước Mỹ xét cả về địa chính trị cũng như kinh tế, Mỹ mới thay đổi chính sách của mình.
Tổng thống Obama khi lên nắm quyền càng nhận thức rõ vai trò của hợp tác kinh tế Thái Bình Dương nơi chiếm tới 50% tổng đầu tư, thương mại và 60% GDP toàn cầu cũng như nắm giữ con đường vận tải biển quốc tế có vị trí huyết mạch đối với thương mại thế giới. Ý thức chuyển hướng về khu vực này ngày càng rõ trong nội bộ Hoa Kỳ nhưng phải đến thập kỷ thứ 2 của thế kỷ XXI thì chiến lược này mới được hoạch định cụ thể, nhất là từ sau khi Trung Quốc tuyên bố đường lưỡi bò uy hiếp toàn bộ đường vận tải quốc tế và chủ quyền nhiều quốc gia xung quanh Biển Đông.
Chính quyền Obama đã tuyên bố thực hiện chính sách xoay trục về châu – Á Thái Bình Dương trong nhiệm kỳ thứ hai, tuyên bố công khai Mỹ có trách nhiệm với hoà bình và an ninh ở vùng này, phản đối mạnh mẽ đường lưỡi bò của Trung Quốc, chuyển toàn bộ sức mạnh của Mỹ và đồng minh vào khu vực này để để đối trọng với tham vọng của Trung Quốc. Xương sống của chính sách này là Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương TPP. Vào năm 2016, 12 nước ở ven bờ Thái Bình Dương trong đó có Việt Nam đã ký kết hiệp định này nhưng sau đó chính Mỹ lại rút khỏi hiệp định dưới nhiệm kỳ của Trump. Trong giai đoạn Obama nắm quyền, Mỹ cũng chỉ bộc lộ thái độ phản đối Trung Quốc hơn và tăng cường các mối quan hệ với đồng minh và các nước có tiềm năng như Việt Nam, nhưng vẫn xác định Trung Quốc là đối tượng hợp tác cơ bản. Chính quyền Mỹ vẫn có chính sách vừa đấm vừa xoa với Trung Quốc, không dám ngăn chặn quyết liệt, không dám đối đầu gay gắt mà chỉ nửa vời.
Trung Quốc tiếp tục mạnh lên nhanh chóng và có những chính sách công khai xâm lấn, mở rộng tham vọng trên Biển Đông cũng như tham vọng địa chính trị trên toàn khu vực. Không còn “ém mình chờ thời” như trước, Trung Quốc công khai thể hiện sức mạnh và o ép các quốc gia khác. Nước này tranh thủ vận động từng nước một trong ASEAN để bẻ gẫy khối đoàn kết chống lại những chính sách phi lý của Trung Quốc, khiến mâu thuẫn trong khu vực tăng lên. Khi Trung Quốc tuyên bố đường lưỡi bò và nhiều yêu sách chủ quyền phi lý, chỉ có một số nước ASEAN dám công khai phản đối. Nhiều nghị quyết của ASEAN đưa ra bảo vệ chủ quyền, nhưng lúc được đồng thuận và lúc không do một số nước ASEAN không có chung Biển Đông thì chưa nhất trí hoàn toàn, nhất là vào năm 2012 khi ASEAN nằm dưới quyền Chủ tịch của Campuchia, quốc gia coi việc Trung Quốc mâu thuẫn trên biển với các nước là quan hệ song phương chứ không phải công việc của ASEAN.
Mỹ cũng không thể hiện sự ủng hộ mạnh mẽ với các nghị quyết ASEAN. Tổng thống Obama không dự cuộc họp cấp cao nào của ASEAN. Khi Trung Quốc tranh chấp và kiểm soát Bãi cạn Scaborough của Phillippines, Phillippines đã yêu cầu Mỹ thực hiện cam kết hỗ trợ theo thoả thuận đồng minh trong trường hợp bị nước khác tấn công. Hoa Kỳ đã khước từ can dự sâu hơn vào tranh chấp song phương này. Các động thái này nói trên đều cho thấy Mỹ chỉ ủng hộ trên lời nói nhưng không thực sự coi khối ASEAN có vai trò quan trọng cần củng cố để đối trọng với Trung Quốc.
Khi Trump lên nắm quyền, Tổng thống Trump tiếp tục xác định châu Á – Thái Bình Dương là khu vực sống còn và nhìn nhận rõ ràng cần ngăn chặn Trung Quốc độc chiếm Biển Đông. Trump đề ra chính sách Thái Bình Dương – Ấn Độ Dương mở rộng với hạt nhân là TỨ GIÁC KIM CƯƠNG Mỹ – Ấn Độ- Nhật – Úc. Chính quyền Mỹ xác định 4 quốc gia này là hạt nhân chống lại sự ảnh hưởng của Bắc Kinh bằng cách tăng cường hợp tác tăng cường quân sự để ngăn chặn và răn đe. Trong nhiệm kỳ của Trump, nhìn nhận về vai trò ASEAN trong chính sách của Mỹ vẫn không rõ ràng. Ngoài các nước đồng minh chiến lược, Mỹ cũng chỉ nhắc tới một vài nước tiềm năng có vai trò phối hợp để cân bằng với Trung Quốc trong khu vực ASEAN, nhưng vai trò của cả khối này không được đề cập. Trong nhiều cuộc họp cấp cao ASEAN, Mỹ chủ yếu cử cấp Bộ trưởng hoặc tướng lĩnh quân sự cấp khu vực tham dự. ASEAN không đủ sức nặng để được coi như một cấu phần nền tảng trong chính sách Thái Bình Dương – Ấn Độ Dương của Hoa Kỳ.
Trong chính sách xoay trục về châu Á của mình, Mỹ cũng chỉ lên tiếng ủng hộ các nước có chung Biển Đông và tố cáo các hành động phi pháp của Trung Quốc. Mỹ có cử tàu sân bay để cho thấy sự hiện diện của mình ở khu vực này nhưng không hỗ trợ về kinh tế và không thể hiện muốn làm cho các nước châu Á mạnh lên, không có chương trình hỗ trợ xây dựng cơ sở hạ tầng cho các nước châu Á để đối trọng với Trung Quốc. Trong khi đó, Trung Quốc tiến hành mạnh sáng kiến Vành Đai và Con Đường, hỗ trợ mạnh xây dựng cơ sở hạ tầng cho các nước ASEAN. Với chính sách thiếu thực chất như vậy, vai trò và ảnh hưởng của Mỹ ở khu vực này vẫn không rõ ràng nếu không muốn nói là mờ nhạt và chỉ mang tính hình thức.
Chính giới Mỹ có thể cho rằng châu Á và ASEAN rất phức tạp, bị phân hoá cao dưới tác động của Trung Quốc. Nhiều nước ở khu vực này cần Mỹ để đảm bảo an ninh nhưng cần hỗ trợ tài chính của Trung Quốc để phát triển kinh tế. Nhiều quốc gia trong khu vực ASEAN bị chi phối bởi lựa chọn này. Nhiều nước đã bộc lộ phản đối Mỹ công khai. Các nước như Lào, Myanmar, Campuchia không mặn mà và không tán thành các chính sách của Mỹ trong khu vực, không xác định Mỹ là đối tác mang lại lợi ích sát sườn. Ngay cả một đồng minh trước nay thân cận nhất với Mỹ là Phillippines cũng đã quay lưng với Hoa Kỳ trong nhiệm kỳ của Tổng thống Duterte. Mỹ cho rằng nhiều nước ASEAN đã thay đổi và bị khống chế bởi nhiều lợi ích đan xen. Nội tình ASEAN phức tạp như vậy cộng với biến động chính trị ở nhiều nước như biểu tình cờ vàng cờ đỏ ở Thái Lan, chính biến và nhiễu loạn ở Myanmar… khiến Mỹ có thể đã thấy rằng khối ASEAN chỉ như nắm cát rời và không có sức mạnh đoàn kết như một liên minh. Văn hoá ASEAN cũng khác nhau, sắc tộc chủng tộc, tôn giáo rất đa dạng và ở nhiều nước, người Hoa vẫn đang nắm giữ huyết mạch kinh tế, khiến quan điểm chính trị ở các quốc gia Đông Nam Á là khác nhau và sự gắn kết thực tế là chưa chặt chẽ.
Gần đây, dưới nhiệm kỳ Chủ tịch của Việt Nam, quan hệ ASEAN đã gắn kết hơn nhưng các nước Đông Nam Á vẫn chưa hẳn đã đồng nhất vì đều có tính toán riêng. Một thập kỷ vừa qua với hai đời Tổng thống Mỹ đều cho thấy, Hoa Kỳ không coi ASEAN nằm trong tính toán chiến lược mà chỉ lựa chọn một số nước mà Mỹ cho rằng có tiềm năng hợp tác mạnh. Tứ Giác Kim Cương chứ không phải ASEAN mới là trọng tâm của chính sách xoay trục về châu Á của Hoa Kỳ. Có thể đây là sai lầm của Mỹ. Cũng có thể tiềm lực và khả năng không cho phép Mỹ thực hiện một sáng kiến như Vành Đai và Con Đường kiểu Trung Quốc, nên Mỹ chỉ có thể sử dụng những nước có tiềm lực sẵn có như Nhật Bản, Úc để kiềm chế Trung Quốc bằng áp lực răn đe quân sự và kinh tế. Nhưng việc không coi trọng ASEAN và chỉ khu trú chính sách ở một số quốc gia riêng lẻ có thể vẫn là một sai lầm của Hoa Kỳ.
Chính quyền Biden hiện nay đang sử dụng duyên cớ Biển Đông và Đài Loan để tăng cường sức mạnh quân sự ở khu vực này, dấy lên kỳ vọng chính quyền Biden có thể có cách tiếp cận mới hơn với ASEAN. Tuy vậy, nếu chỉ xác định ASEAN như thực thể để tận dụng nhằm ngăn chặn Trung Quốc thì sẽ không có sức mạnh nội tại thực sự. Mỹ phải coi ASEAN là một khối hợp tác, không những về chính trị mà cần tạo sân chơi thể chế ở cấp độ khu vực, đặc biệt phải phải coi ASEAN là đối tác kinh tế quan trọng hàng đầu của Mỹ. Mỹ cần chú trọng đầu tư kinh tế và cơ sở hạ tầng cho các nước ASEAN và xem xét khả năng trở lại TPP. Nếu không có những chính sách thực chất như vậy sẽ để lại khoảng trống để Trung Quốc tận dụng nhằm đối trọng lại với Hoa Kỳ như Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực RCEP mà Trung Quốc đã ký với 10 nước ASEAN và 4 quốc gia khác bao gồm Úc, Nhật Bản, Hàn Quốc, New Zealand. 15 nước thành viên RCEP hiện chiếm gần tới 30% của dân số thế giới và 30% GDP toàn cầu năm 2020.
Như vậy, chính sách của Mỹ đối với ASEAN phải thay đổi theo hướng đi vào chiều sâu, phải thực sự coi cả khối ASEAN là đối tác kinh tế hàng đầu và thiết lập thể chế kinh tế để nhân rộng sức mạnh của hợp tác này. Phải lấy việc đầu tư vào ASEAN và xây dựng cơ sở hạ tầng ở khu vực này là trọng tâm, để một số nước ASEAN không phụ thuộc vào Trung Quốc. Cả Tứ Giác Kim Cương đều phải quan hệ chặt chẽ với ASEAN như vậy. Mỹ khó đạt mục tiêu trong khu vực và thành công trong việc hợp tác với ASEAN nếu tiếp tục chính sách lửng lơ như hiện nay.■
Xuân Sơn
(Theo Tạp chí Phương Đông)
