Kết thúc một cuộc chiến đòi hỏi phải suy nghĩ trước
Cuộc chiến tàn khốc ở Ukraine vẫn tiếp tục không suy giảm. Các hành động quân sự bấp bênh xen kẽ với sự quan tâm lúc có, lúc không về các cuộc đàm phán hòa bình. Nhưng trong tầm nhìn không có kết thúc rõ ràng, không bên nào có kỳ vọng thực tế về chiến thắng quân sự hoặc đầu hàng vô điều kiện.
Tất cả các bên trong cuộc xung đột đã nói rõ rằng, họ tin rằng còn quá sớm để thực hiện đàm phán ngoại giao. Nhưng đến một lúc nào đó, thời điểm đàm phán sẽ đến, và điều cần thiết là Hoa Kỳ phải lên kế hoạch cẩn thận cho ngày đó. Nếu không làm như vậy, Washington sẽ có cách tiếp cận vội vàng và thiếu suy nghĩ để kết thúc chiến tranh – một sai lầm mà Hoa Kỳ đã mắc phải trong mọi cuộc xung đột nghiêm trọng mà nước này vướng vào kể từ năm 1945. Không có cuộc chiến nào kết thúc mà không có hậu quả chính trị. Hoặc là Hoa Kỳ tham gia để định hình những hậu quả đó nhằm phục vụ lợi ích của mình, hoặc những nước khác sẽ định hình những hậu quả đó thay cho Hoa Kỳ.
Kết thúc cuộc chiến thường diễn ra theo ba giai đoạn: chuẩn bị trước đàm phán, tiền đàm phán và bản thân các cuộc đàm phán. Giai đoạn đầu tiên liên quan đến việc giải quyết những khác biệt quan điểm trong nội bộ và mở ra các cuộc trao đổi thông tin giữa các bên: mỗi bên giải quyết những bất đồng của mình và xem xét quan điểm cũng như thái độ của các bên khác để xác định các ưu tiên và chiến lược. Giai đoạn thứ hai liên quan đến việc đặt nền tảng cho các cuộc đàm phán chính thức, bao gồm cả việc xác định địa điểm và thời gian chúng sẽ diễn ra và ai sẽ tham gia. Và giai đoạn thứ ba liên quan đến các cuộc đàm phán trực tiếp mà hầu hết mọi người tham gia đều gắn kết với ngoại giao.
Mỗi giai đoạn kiến tạo hòa bình đều liên quan đến các sự lựa chọn. Không có một quá trình nào là một khuôn mẫu cho những người khác. Các quyết định thường dẫn đến những tình huống ở ngã ba đường, mở ra một số khả năng này và đóng lại những khả năng khác. Hoàn cảnh chính trị, đòn bẩy lợi thế và thực tế diễn biến chiến sự đang thay đổi đều ảnh hưởng đến giai đoạn chuẩn bị trước đàm phán. Giống như các kế hoạch chiến đấu, các kế hoạch hòa bình có thể không tồn tại trong lần tiếp xúc đầu tiên với đối thủ là kẻ thù, nhưng công việc nền tảng đặt ra trước các cuộc đàm phán vẫn sẽ cung cấp thông tin cho quá trình ra quyết định và cải thiện khả năng đạt được kết quả thuận lợi.
Điều đầu tiên
Tổng thống Nga Vladimir Putin và Tổng thống Ukraine Volodymyr Zelensky vẫn cam kết sâu sắc giành chiến thắng trong cuộc chiến. Những tín hiệu nhỏ mở ra cơ hội cho các cuộc đàm phán đã bắt đầu xuất hiện, chủ yếu là do triển vọng quân sự của Nga đang giảm sút. Đây có thể là những cơ hội thực sự phản ánh sự sẵn sàng nói chuyện nhiều hơn, hoặc chúng có thể là những cơ hội giả tạo được tạo ra bởi hai đối thủ vẫn đang cố gắng qua mặt nhau. Hai bên hiện đang hợp tác trong những lĩnh vực rất hạn chế: vận chuyển ngũ cốc, trao đổi tù nhân và thống nhất hành động của họ một cách không chính thức (và có lẽ là tình cờ) để tránh thảm họa tại các nhà máy điện hạt nhân. Nhưng ít nhất hiện tại, mục tiêu của mỗi bên vẫn vượt xa những gì bên kia dường như sẵn sàng thừa nhận: đối với Nga, quyền kiểm soát toàn bộ Ukraine và đối với Ukraine, trả lại toàn bộ lãnh thổ của mình.
Giai đoạn chuẩn bị trước không yêu cầu các bên phải hoàn toàn đồng ý về các vấn đề quan trọng. Họ thậm chí không yêu cầu các bên phải đồng ý với nhau về các vấn đề trong nội bộ của từng bên. Thống nhất với nhau trong nội bộ từng bên chính là mục đích của giai đoạn kiến tạo hòa bình này. Việc giải quyết sớm, hoặc thậm chí chỉ cần hiểu rõ, về sự khác biệt giữa các bên tham gia chính, chẳng hạn về phía Hoa Kỳ, giữa Hội đồng An ninh Quốc gia, Bộ Ngoại giao và Bộ Quốc phòng, là rất quan trọng đối với sự chuẩn bị sẵn sàng về ngoại giao. Các nhà ngoại giao Mỹ thường nói rằng trong bất kỳ cuộc đàm phán nào, có tới 60% những gì cần giải quyết là liên quan đến những bất đồng giữa chính quyền và nhóm đàm phán của chính họ. Sự hòa hợp thống nhất sớm giữa những người tham gia đàm phán này không chỉ có lợi, mà nó là điều cần thiết.
Việc giải quyết những khác biệt nội bộ có thể chậm và khó khăn, nhưng việc bắt đầu quá trình này có thể báo hiệu rằng các cuộc đàm phán có thể trở nên khả thi ngay cả khi những khác biệt giữa các bên dường như không thể vượt qua. Hiện tại, Hoa Kỳ đang trong giai đoạn chuẩn bị ban đầu và vẫn chưa giải quyết được những bất đồng về vai trò, tốc độ và tác động của các hành động quân sự – và cách thức sắp xếp thời gian tốt nhất để định hình các kết quả có lợi, kể cả thông qua đàm phán.
Vẫn chưa rõ khi nào tiến trình hướng tới giai đoạn tiếp theo của quá trình kiến tạo hòa bình – tiền đàm phán – sẽ có thể thực hiện được. Các nhà lãnh đạo thế giới đã tăng cường kêu gọi hòa bình, và Washington cũng như các bên thứ ba khác đã bắt đầu các cuộc tiếp xúc bí mật và không chính thức với các bên khác để đánh giá thái độ của họ về ngoại giao. Nhưng con đường dẫn đến các cuộc tiền đàm phán đôi khi rất quanh co. Những nỗ lực để dàn xếp mối quan hệ giữa các cơ quan nội bộ là cực kỳ hữu ích cho việc chuẩn bị các chiến lược, nhưng chúng cũng đầy thách thức, không thể đoán trước và liên tục thay đổi.
Hướng tới đàm phán ngoại giao
Khi Washington và các bên liên quan khác thiết lập các quan điểm thống nhất hơn, các cuộc tiền đàm phán nhằm đưa Nga và Ukraine vào các cuộc đàm phán trực tiếp có thể nhận được nhiều sự chú ý hơn. Nhiệm vụ sẽ là thuyết phục cả hai bên rằng ngoại giao có thể hỗ trợ và thậm chí thúc đẩy lợi ích của họ. Các quan chức Hoa Kỳ nên nhấn mạnh với các đối tác Nga và Ukraine (và với những người khác có khả năng gây ảnh hưởng đến họ) rằng một kết quả quân sự tích cực sẽ mất nhiều thời gian, tốn kém và không chắc chắn, và rằng ngoại giao có thể là con đường chắc chắn hơn để đạt được những gì họ muốn. Mục tiêu nên là tập trung làm cho cả hai bên nhìn thấy thực tế khốc liệt tiếp theo của cuộc chiến và các cơ hội đàm phán, đồng thời mở rộng sự hiểu biết chung về tình hình.
Một cách thực tế để làm điều này là tổ chức cái gọi là đàm phán tiếp cận, đưa cả hai bên đến cùng một thành phố và cho phép bên thứ ba trung gian đưa đón qua lại giữa họ, trao đổi thông tin về các lập trường quan điểm, chuẩn bị ý tưởng sáng kiến và làm việc để thúc đẩy liên hệ trực tiếp. Điều này có thể đặc biệt hữu ích khi những cân nhắc về chính trị trong nước khiến những bên hiếu chiến khó nói chuyện trực tiếp hơn, như trường hợp hiện nay. Để bắt đầu, một hoặc nhiều bên thứ ba được Nga và Ukraine cho là chấp nhận được có thể gặp riêng các nhà lãnh đạo của cả hai quốc gia (hoặc những người được họ chỉ định) để lặng lẽ tìm hiểu các ý tưởng, mục tiêu, khả năng và thái độ, cuối cùng xác định các lĩnh vực trùng hợp có thể tạo thành cơ sở cho các thỏa thuận. Các cuộc đàm phán này cũng có thể bắt đầu thiết lập chương trình nghị sự cho các cuộc đàm phán trực tiếp trong tương lai, giải quyết các vấn đề hậu cần như thời gian và địa điểm của các cuộc họp, và xác định những thành phần ngoài các bên tham chiến sẽ tham gia.
Giống như kế hoạch chiến đấu, kế hoạch hòa bình có thể không đạt được trong cuộc tiếp xúc lần đầu với đối thủ
Các cuộc đàm phán trực tiếp chính thức hơn có thể diễn ra sau đó, cũng do các bên thứ ba làm trung gian. Tổng Thư ký Liên hợp quốc có thể giúp tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình này bằng cách chỉ định một đại diện đặc biệt để khuyến khích các bên và hướng dẫn họ tiến tới đàm phán trực tiếp với sự giúp đỡ của Trung Quốc, Ấn Độ, Thổ Nhĩ Kỳ, Hoa Kỳ và các quốc gia khác có thể tạo điều kiện thuận lợi cho một thỏa thuận. Liên minh châu Âu và Tổ chức An ninh và Hợp tác châu Âu cũng có thể hướng dẫn các bên tiến tới đàm phán trực tiếp.
Bắt đầu quá trình tiền đàm phán trong một môi trường không chính thức có thể giúp mọi việc bắt đầu suôn sẻ, đó là lý do tại sao các cuộc đàm phán tiếp cận thường là một công cụ hữu ích. Nhưng quá nhiều thông tin không chính thức có thể làm phức tạp mọi thứ một cách không cần thiết: nó mở ra cơ hội cho nhiều bên thứ ba hơn, tạo ra nhiều cơ hội hơn cho bên thứ ba can thiệp, có khả năng kéo dài đàm phán và tăng xác suất hiểu lầm. Ngay cả khi các cuộc thảo luận diễn ra bằng một ngôn ngữ chung, thì nhiều nghĩa của từ và sự mơ hồ trong cú pháp có thể cản trở tiến độ và gieo rắc những “bãi mìn mặt đất” mà sau này sẽ làm nổ tung cả thỏa thuận. Mặt khác việc sử dụng nhiều ngôn ngữ để phù hợp với nhiều bên hơn đặt ra những khó khăn riêng.
Việc các bên có sẵn sàng chuyển từ tiền đàm phán sang đàm phán hay không sẽ phụ thuộc một phần vào các chiến sự trên chiến trường và nhận thức về việc ai thắng và ai thua. Nó cũng sẽ phụ thuộc vào lợi ích, vị thế quốc tế và áp lực được tạo ra bởi mọi thứ, từ lệnh trừng phạt đến sự thay đổi trong dư luận và tinh thần. Tuy nhiên, các nhà đàm phán bên thứ ba có thể đóng một vai trò thiết yếu trong việc giữ cho tiến trình hòa bình đi đúng hướng, mang lại sự đảm bảo tích cực và đưa ra những ý tưởng sáng tạo về cách khắc phục sự khác biệt.
Phần khó khăn hóc búa
Sau khi các bên đồng ý về quy trình đàm phán trực tiếp, thì phần khó khăn bắt đầu. Bảo mật thường được khuyến khích cho các cuộc nói chuyện trực tiếp, nhưng rất khó đạt được. Ngay cả khi các bên hòa giải đã thành công trong việc hạn chế sự tiếp cận của báo chí và công chúng trong giai đoạn tiền đàm phán, họ có thể sẽ gặp khó khăn để làm như vậy trong các cuộc đàm phán trực tiếp.
Tất nhiên, hòa bình giữa Nga và Ukraine nên là mục tiêu chính của các cuộc đàm phán như vậy. Nhưng Hoa Kỳ và các đối tác châu Âu của họ cũng sẽ muốn đảm bảo rằng bất kỳ thỏa thuận hòa bình nào cũng làm cho khu vực an toàn hơn và giúp ổn định mối quan hệ song phương giữa Hoa Kỳ và Nga, đặc biệt là trong lĩnh vực hạt nhân.
Một vấn đề chắc chắn sẽ gây tranh cãi và do đó cần được xử lý cẩn thận là vai trò của nền kinh tế Ukraine ở châu Âu. Một số ý kiến cho rằng Ukraine có vị trí thuận lợi để trở thành cầu nối giữa Liên minh châu Âu và Liên minh kinh tế Á – Âu của Nga. Thiết kế một sự sắp xếp kinh tế như vậy sẽ là một thách thức, mặc dù ngành công nghiệp và nông nghiệp Ukraine đã từng đóng một vai trò quan trọng trong nền kinh tế Liên Xô. Ukraine cũng sẽ cần một khuôn khổ để xây dựng lại sau chiến tranh, phục hồi dân số, chống tham nhũng và đảm bảo vị thế bình đẳng cho hai ngôn ngữ chính của mình – tiếng Ukraine và tiếng Nga. Tiếng Quebec, đối với tất cả các bộ tộc của họ, có thể đưa ra một mô hình hữu ích.
Cách an toàn nhất để giải quyết tranh chấp lãnh thổ là hỏi người dân xem họ muốn gì
Khó khăn hơn sẽ là thỏa thuận về các mối quan hệ an ninh: Ukraine nên gia nhập NATO hay bị ép vào Tổ chức Hiệp ước An ninh Tập thể của các quốc gia thuộc Liên Xô cũ? Nó sẽ đưa ra quyết định đó sau một cuộc trưng cầu dân ý nắm bắt một cách công bằng quan điểm của công dân và một khoảng thời gian chờ đợi, chẳng hạn như mười năm?
Thách thức lớn nhất – và kết quả là, có khả năng được giải quyết sau cùng – sẽ là các vấn đề về lãnh thổ. Những điều này sẽ bị ảnh hưởng bởi thực tế diễn biến cuộc chiến trên chiến trường quân sự và các nguồn đòn bẩy khác. Không bên nào đạt được đủ tiến bộ trên chiến trường để đạt được tất cả các yêu sách lãnh thổ của mình: toàn bộ Ukraine cho Moscow và ranh giới của Ukraine khi độc lập vào năm 1991 cho Kiev.
Cách an toàn và công bằng nhất để giải quyết tranh chấp lãnh thổ là hỏi người dân trong khu vực họ muốn gì. Trưng cầu dân ý không phải lúc nào cũng hoàn hảo. Nhưng được Liên hợp quốc xử lý cẩn thận, chúng có thể là cách tiếp cận tốt nhất để tạo điều kiện thuận lợi cho quyền tự quyết. Một lựa chọn sẽ là đặt tất cả các khu vực bị chiếm đóng của Ukraine dưới sự quản lý của Liên hợp quốc và yêu cầu quân đội cả hai nước rút quân trong khoảng thời gian từ 3 đến 5 năm, sau đó công dân Ukraine sẽ bỏ phiếu riêng ở Donbas và Crimea về việc họ có muốn trở thành một phần của Liên bang Nga, một phần của Ukraine, hoặc một khu vực tự trị của một trong hai quốc gia hay không. Các cuộc trưng cầu dân ý do Liên hợp quốc lãnh đạo này sẽ được tiến hành dưới sự giám sát rộng rãi của quốc tế để đảm bảo rằng chúng diễn ra tự do và công bằng.
Một lựa chọn khác là tạm thời chấp nhận đường biên giới ngày 23/2/2022 của Ukraine là đường kiểm soát ngăn cách các lực lượng quân sự và đường biên giới năm 1991 là biên giới chính thức giữa Nga và Ukraine cho đến khi một cuộc trưng cầu dân ý do Liên hợp quốc đứng đầu có thể được tổ chức để xác định tình trạng của mọi vấn đề giữa hai bên ranh giới đó. Cả Donbas và Crimea sau đó sẽ tổ chức các cuộc trưng cầu dân ý để giải quyết mối quan hệ chính xác của họ với Nga hoặc Ukraine trong vòng 5 đến 7 năm.
Một thỏa thuận công bằng và lâu dài
Mặc dù các đường hướng của bất kỳ thỏa thuận nào sẽ được quyết định phần lớn bởi đòn bẩy lợi thế, tính có đi có lại, kỹ năng đàm phán và sự trao đổi qua lại, nhưng có một số nguyên tắc cơ bản có thể tạo điều kiện thuận lợi cho một thỏa thuận công bằng và lâu dài. Đối với những người mới bắt đầu vào cuộc đàm phán, một khi các cuộc đàm phán đã bắt đầu, họ nên tiếp tục đàm phám thường xuyên chỉ với những khoảng nghỉ ngắn, được cả hai bên đồng ý cho đến khi có thể đạt được thỏa thuận cuối cùng. Cả hai bên nên được phép mời một số hạn chế các quốc gia và tổ chức quốc tế tham gia để hỗ trợ đàm phán, xác minh, giám sát, quan sát và gìn giữ hòa bình. Và nguyên tắc “không có gì được đồng ý cho đến khi mọi vấn đề được đồng ý” nên được áp dụng trừ khi các bên đồng ý thực hiện sớm một số biện pháp – ví dụ, ngừng bắn để cho phép tiếp cận nhân đạo.
Tất cả các thỏa thuận phải được thực hiện tại bàn đàm phán, được lập thành văn bản, có chữ ký của các bên, được đảm bảo bởi một nghị quyết của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc và được đăng ký theo Hiến chương Liên hợp quốc. Bất cứ khi nào có thể, các biện pháp đã thỏa thuận nên mang tính tương hỗ, chẳng hạn như thuế quan thương mại chung, hoặc ít nhất là kết hợp các nhượng bộ trao đổi bất đối xứng, chẳng hạn như các lợi ích thương mại khác nhau nhưng bổ sung cho nhau khi nói đến các hàng rào phi thuế quan. Cộng đồng quốc tế nên cam kết tài trợ cho việc tái thiết Ukraine và hỗ trợ những người bị ảnh hưởng bởi chiến tranh được khôi phục trở lại. Và cuối cùng, Ukraine nên có quyền đăng ký tham gia bất kỳ tổ chức hoặc cơ quan quốc tế nào trên cơ sở bình đẳng với các thành viên khác, trừ khi Ukraine đồng ý rõ ràng về việc hạn chế quyền này trong thỏa thuận hòa bình.
Nga và Ukraine chưa sẵn sàng cho các cuộc đàm phán trực tiếp. Nhưng với sự thận trọng và bảo mật, các nhà lãnh đạo của Hoa Kỳ và các bên thứ ba quan trọng khác nên đẩy nhanh quá trình chuẩn bị trước và bắt đầu các cuộc tiền đàm phán. Họ nên đặt mục tiêu xây dựng lòng tin, thuyết phục các bên đối mặt với thực tế khắc nghiệt và loại bỏ những trở ngại đối với tiến trình ngoại giao. Nếu không, Nga và Ukraine có thể rơi vào vòng luẩn quẩn tự lừa dối, từ chối ngoại giao và chiến tranh bất tận.■
Tác giả: Thomas R. Pickering, nhà ngoại giao Hoa Kỳ
Hoàng Ngọc dịch
(Theo Foreign Affairs)
